제 1차시. 사무행정이란 무엇인가?

1. 사무의 개념

1) 사무와 업무, 그 차이는?
우리가 흔히 ‘사무’라 말하는 개념은 ‘업무’와 크게 구분지어지지 않는 가운데 일상생활에서 사용되고 있다. 하지만 ‘사무’와 ‘업무’는 엄밀히 말해서 같은 개념은 아니며 차이가 있다.
전통적으로 종이를 사용한 기록의 활용과 보존에 중점을 둔 개념을 ‘사무’라고 한다면, ‘업무’란 이 사무보다 더욱 넓은 개념으로서 사무실에서 이루어지는 서류의 생산, 유통, 보존과 같은 서류에 대한 작업(Paper Work)이 포함되는 개념으로 사무개념을 포함하는 개념이었다.
하지만 정보화가 진전되면서 서류작업(Paper Work) 중심의 업무개념이 정보 그 자체의 수집과 가공, 그리고 저장과 활용이라는 종이에서 정보중심으로의 개념의 초점이 달라지게 되면서 서류 혹은 종이에 기록되는 ‘정보’ 그 자체의 가치가 더욱 중요해졌다.
뿐만 아니라 정보화와 함께 국민에 대한 책임과 성과를 중요하게 여기게 되는 시대적 환경이 조성됨에 따라 사무실에서 이루어지는 일을 중심으로 하던 ‘업무’가 국민과 직접 대면하는 가운데 이루어지는 일하는 현장에서 이루어지는 절차와 과정도 포함되게 되는 시대가 되었다.
2) 조직에서의 ‘사무’개념
이러한 사무의 개념은 조직에서 다양하게 구분하여 볼 수 있는데, 조직 내부에서의 작용을 중심으로 구분하여 보면 크게 본래사무(‘본래 업무’라 하기도 한다.)와 지원업무로 구분하여 볼 수 있다.
본래사무(본래업무)는 조직목적의 달성을 위하여 직접 수행하는 업무로서 영업권 부여와 같이 조직목적을 이루기 위하여 필요한 업무를 말한다. 조직목적수행을 위하여 수행하게 되는 우리가 편의상 ‘업무’리고 말하는 기본적인 종류들이 이에 속한다.
지원업무는 여러 개별적인 목적들을 지닌 영역들에 공통적으로 존재하는 업무로서 조직목적 실현을 위해서는 간접적으로 수행하게 되는 수단적인 업무를 말한다. 이러한 지원업무는 문서를 작성하거나 문서를 수신 또는 발신(수발)하는 업무, 출장비 지급, 여비 지급과 같이 본래의 목적 수행을 위한 본래사무를 수행하는데 있어 필요한 부수적인 지원을 하기 위한 사무들로서 지원업무 역시 없어서는 안 될 중요한 요소의 업무이다.
3) 사무의 종류(목적에 따른 분류)
종이를 중심으로 종이 서류의 작성 또는 생성, 분류, 보관 등을 기본으로 하던 과거시기에 기본적으로 ‘사무’개념은 종이로 된 서류작업(Paperwork)을 바탕으로 했었으나 정보화의 진전을 통해 정보가 일처리의 중심이 된 현대사회에서는 ‘사무’개념이 서류작업에 국한되지는 않게 되었다.
그렇기에 현재에는 ‘사무’라는 개념이 현장에서 이루어지는 업무를 제외한 사무실에서 이루어지는 ‘업무’개념과 크게 구분되지 않고 함께 통칭되는 현실로 변모하게 되었다.
정보가 일처리의 중심이 된 현대행정에서 ‘사무’란 ‘업무’개념과 크게 구분되지 않으며 정보의 수집, 가공, 처리, 보존, 활용 작용으로서 그 개념의 폭이 더욱 넓어지게 되었다.
그 목적이 처음에는 종이 즉, 서류(Paper)에서 정보(Information)로 변모된 것으로서 이러한 변화를 통해 개념간의 구분 영역이 흐려진 경우로서 살펴볼 수 있다.
4) 사무의 종류(성격에 따른 분류)
이러한 사무는 성격에 따라 i) 판단사무, ii) 작업사무로 구분하여 볼 수 있으며 발생빈도에 따라서 iii) 일상사무, iv) 예외사무로 구분하여 볼 수 있다. 아울러 위임을 받았는지 여부에 따라 v) 고유사무, vi) 위임사무로 구분하여 볼 수 있다.
각각의 개념을 살펴보면 i) 판단사무는 전문적인 지식과 경험을 필요로 하는 사무로서 의사결정, 기획, 조정, 심사, 평가 등의 작용으로 이루어지는 사무를 말한다. 행정심판에서 이루어지는 심판 작용처럼 전문성을 지닌 담당자가 전문적인 지식과 경험을 바탕으로 일정한 결정이나 평가를 하는 사무를 말한다.
ii) 작업사무는 전문적인 기술이나 능력 대신 지속적인 직무수행을 통해 누적된 경험을 바탕으로 숙련을 요하는 단순사무로서 계산작업, 통계표 작성, 단순 기안이나 반복적 기안, 문서를 발송하거나 접수하는 작업(수발작업), 물품이나 종이문서, 장비 등의 운반이나 정리하는 작업 등을 살펴볼 수 있으며, 이러한 단순사무 혹은 작업사무는 조직에서의 ‘사무’개념 중 지원사무와도 일맥상통하는 부분이 있는데, 모든 지원사무가 단순사무나 작업사무가 되지는 않는 관계에 있으면서도, 단순사무나 작업사무가 지원사무로서 살펴볼 수 있는 경우가 대부분의 경우로서 상당히 많이 있음을 우리는 조직생활의 일상에서 살펴볼 수 있다.
이와 함께 발생빈도에 따라 iii) 일상사무와 iv) 예외사무로 구분지어 볼 수 있는데, 일상사무는 조직생활에 있어 일상적으로 수행하게 될 수밖에 없는 사무들로서 통상적인 사무, 즉 통상사무라고도 한다. 이러한 일상사무는 특별한 상황이나 긴급한 상황, 비상상황과 같은 상황이 아닌 보통의 상황에서 진행하게 되는 일상적인 사무를 말하며, 예외사무는 평소에는 하지 않으나 예외적인 경우, 즉 비상상황이나 특별한 상황, 긴급한 상황과 같이 일상적이지 않은 상황에서 진행하게 되는 업무를 말한다.
이러한 일상사무와 예외사무의 대표적인 사례를 통해 이해해보자면 직장에서 일상사무로서 각자 평소의 담당업무를 진행하다가 민방위 훈련상황과 같은 훈련상황에서 훈련상황에 따른 업무를 처리한다던가, 공무원이 평소에는 일상적인 사무로서 스스로 담당하는 사무와 민원사무 등을 처리하다가 집중호우나 강설로 언덕길 등에 눈이 쌓인 경우와 같이 일상적으로는 잘 경험하기 쉽지 않은 상황에서 이러한 상황을 대응하기 위하여 눈을 치우거나 시설물들을 점검한다던가 하는 업무를 하게 되는 경우로서 살펴볼 수 있다.
v) 고유사무와 vi) 위임사무는 위임여부에 따른 관계로서 이는 대표적으로 국가와 지방자치단체간의 고유사무와 위임사무(기관위임사무, 단체위임사무) 구분에서 살펴볼 수 있는데, 지방자치단체가 본래 국가사무나 다른 지방자치단체의 위임사무를 단체차원에서 담당하게 되는 단체위임사무를 수행하면서 지방의회에서 조례를 제정하여 일정한 사항을 규율 할 수도 있고 이 경우 위임한 관청의 감독은 소극적인 통제에 그치게 된다. 기관위임사무와 같은 경우 지방자치단체가 국가의 하부기관으로서 수행하는 업무(선거, 병무[‘병사兵事’라고도 한다], 지적, 가족관계등록[호적] 등) 로서 국가의 감독과 지휘를 받게 되는 사무로서 이러한 사무들도 명칭에서 살펴볼 수 있는 것처럼 ‘위임’을 받은 위임사무이다.
이러한 고유사무와 위임사무의 관계는 비단 국가와 지방자치단체 사이에서만 존재하는 것은 아니다. 기업이나 단체행정에서도 조직 내에서 조직구성원인 담당자가 스스로 수행하는 고유한 사무가 있는 반면에 상사나 다른 동료 혹은 조직의 계열사 관계에 있는 조직과 같은 다른 조직 등의 위임사무를 처리하게 되는 경우를 발견할 수 있다. 이 경우 스스로 담당하는 사무는 고유사무이고, 다른 사람이나 다른 조직의 사무를 대신 수행하는 것은 위임사무이다.

2. 행정의 개념

1) 행정의 개념
행정이란 기본적으로 일(政)을 행(行)하기 위한 고도의 합리성을 수반한 협동적, 집단적 노력을 뜻한다. 이러한 것은 행정行政이라는 단어 그 자체에서 살펴볼 수 있는 것으로 ‘일’로 상징될 수 있는 다스림, 정사, 법규 등을 뜻하는 정政을 행하는 ‘행行’이라는 의미가 잘 표현되어 있다.
우리가 드라마와 같은 영상물을 시청하고 나면 마무리 영상부분에서 만드는데 참가한 사람들의 이름을 나열할 때 각자의 역할을 함께 표시하는 경우를 볼 수 있다. 예를 들어 ‘감독 ㅇㅇㅇ’, ‘행정 ㅇㅇㅇ’와 같이 일정한 역할과 이름을 표시하는데 여기서 ‘행정’이라는 것도 상황적인 측면을 제외한다면 우리가 알고 있는 행정과 크게 다르지 않다. 결국 일의 목적을 달성하기 위한 사무(업무)를 수행하는 의미로서의 행정이라는 의미는 공공행정 외에도 다양한 분야에서 사용되고 있는 것이다.
2) 행정의 분류
행정이라는 개념은 저자에 의하여 정의해 본 내용 외에 여러 학자들이 다양한 관점에서 그리고 다채로운 내용들로 정의를 내려왔다.
그 수행주체에 따라 살펴보면, 공공행정(Public Administration)과 경영행정(Business Administration)이 있다. 이러한 차이는 수행주체가 정부나 정부가 지분을 소유한 공기업 등인 경우‘공공’의 영역에서 펼쳐지는 행정이라는 의미이고, 수행주체가 기업과 같은 경우 ‘경영’의 영역에서 펼쳐지는 행정이 된다는 의미의 개념분류로서, 우리가 행정학을 Public Administration의 번역어로서 사용하고, 경영학을 Business Administration의 번역어로서 사용하고 있지만 영문 단어의 Administration이라는 단어는 행정학이든 경영학이든 공통적으로 사용되고 있다는 것을 확인하여 볼 수 있다. 이처럼 수행주체는 다를 수 있지만 근본적인 작용은 Administration, 즉 일을 행하는 (집단적, 조직적 노력이 될 수 있는) 작용으로서의 특성이 다르지 않음을 행정과 경영을 의미하는 영어단어들을 통해 살펴볼 수 있다.
이러한 행정의 개념은 법학적, 특히 독일을 중심으로 발달한 유럽대륙의 행정법학적인 차원에서도 정의를 내려 볼 수 있다.
행정법학적으로 행정은 여러 가지 학설들과 정의들이 있는데, 그 중 대표적인 경우를 살펴보자면, i) 소극설(공제설)과 ii) 적극설, iii) 법단계설의 정의로 살펴볼 수 있다.
i) 소극설(공제설)에서의 정의는 행정부에 의한 작용이라고 행정을 간명하게 정의하고 있다. 소극설이나 공제설은 이름 그대로 국가가 가진 여러 가지 작용 중 입법부나 사법부의 작용을 제외한 나머지 부분인 행정부의 작용으로서 행정을 정의하고 있는 관점이다.
이에 비하여 ii) 적극설은 행정이라는 작용 그 자체의 적극적인 측면에 초점을 맞추어 국가목적실현을 위하여 능동적, 적극적인 국가작용으로 행정을 정의하고 있다.
iii) 법단계설은 이러한 행정을 법규범을 현실화, 구체화하는 일체의 법적 작용으로 정의하고 있는데, 법단계설은 법의 성립, 제정, 집행 등 법규범이 성립되어 그것이 성문의 법규범으로서 제정되고 집행되는 각각의 단계에 중점을 맞춘 것으로서 법이 성립되는 것은 인간사회의 규범으로 관습적인 차원의 법으로 불문법 차원에서 성립된 것이 입법부를 통해 성문법화 되면 성문의 법규범으로서 제정이 되고 그렇게 제정된 법규범은 구체적으로 집행이 되는 과정 속에서 행정이라는 법적 작용을 바탕으로 현실화, 구체화되고 있다는 관점을 표현한 것이다.
이에 대하여 미국 행정학에서는 다른 차원에서 정의를 하고 있다. 19세기 미국 행정학의 대표적인 학자이자 1차대전 당시 미국 대통령으로 유명한 Woodrow Wilson은 행정관리설을 제창하면서 행정을 하나의 관리분야로 법이나 정책을 구체적으로 집행 및 관리를 하는 작용으로 정의하였으며 이는 19세기 후반 미국행정학의 발달과 함께 시작된 과학적 관리법을 중심으로 한 행정관리설에 기반을 둔 것이었다.
이에 대하여 통치기능에 초점을 맞추어 행정작용을 연구한 M.E. Dimock와 같은 학자는 행정을 적극적인 정책결정 및 입법기능이라고 정의를 내리고 있는데 이는 미국 행정학에서 19세기 과학적 관리법 이후 등장한 정치행정일원론에 기초하고 있다고 볼 수 있다. 정치과정에 행정이 적극적으로 영향을 주고받으며 개입을 한다는 그러한 관점은 대공황이후 1930년대 뉴딜정책 등으로 대두된 관점이면서 1950~60년대에 발전행정론으로 이어지는 관점이기도 하다.
이에 대하여 행정을 목표달성을 위하여 협동하는 인간집단의 행동으로 정의를 하고 있는 행정행태설은 H.A. Simon 등에 의하여 1920년대 나타난 학파로서 행정의 과정 속에서 행정업무를 수행하는 인간의 행태에 초점을 맞춘 관점을 바탕으로 하고 있는데, 행정을 목표달성을 위하여 협동하는 인간집단의 행동이라고 정의하고 있다.
M.Esman 등의 발전행정론에서는 행정을 국가의 발전목표설정에 적극적으로 참여하여 국가발전을 주도하는 것으로 정의하고 있는데 이는 정치행정일원론, 통치기능설에서 발전되어 1950~60년대 개발도상국 등지에서 행정이 적극적으로 국가발전목표를 설정하고 국가발전을 주도하고 있다는 것에 초점을 맞춘 정의이다.
3) 우리나라 행정사무의 발전과정
우리나라의 전반적인 사무행정은 행정기관의 행정사무가 상당한 부분을 주도해왔음을 살펴볼 수 있으며, 이러한 행정기관의 행정사무를 바탕으로 이루어져 온 역사이기에 행정기관의 행정사무 발전의 역사를 중심으로 한국의 사무행정의 발달사를 살펴보는 것이 중요하다.
정부행정이든 기업이나 단체행정이든 정부수립이후 초기에는 일본 총독부 시기의 사무관리제도와 미군정의 사무관리제도에 기반을 둔 사무관리제도를 활용하여왔다. 이때 정부와 민간에서는 아직 일본식 사무행정의 모습이 남아있는 경우도 있었으나 군(軍)에서는 1940년대에도 이미 미국식 문서관리제도를 활용하고 있었다. 이러한 미국식 사무관리제도가 1960년대 민간과 정부에 유입되면서 한국적인 사무행정제도를 발전시켜온 것이 현재의 행정사무운영, 사무행정의 근간이자 골격이 되어 왔다.
이러한 사무행정의 발달과정을 구체적으로 살펴보면 크게 i) 여명기, ii) 태동기, iii) 발전기, iv) 성장기, v) 성숙기로 살펴볼 수 있다.
I) 한국 사무행정의 여명기는 1948년 정부수립이래 1961. 9. 30.의 기간으로 살펴볼 수 있는데 이때 사무행정은 일본 총독부, 미군정 행정사무제도를 기본으로 하되 대부분의 문서가 세로쓰기한자병용(당시의 문서를 실제적으로 살펴보면 주요단어는 대부분 한자가 중심)을 중심으로 만들어지는 등 아직까지는 예전 시대의 모습을 그대로 이어오던 사무행정의 모습이었다. 예외적으로 이 때에도 군(軍)에서는 미군정의 영향을 받아 문서에 한글전용, 가로쓰기, 듀이 십진분류법 등 미국식 행정사무제도가 도입이 되어 활용되고 있던 상황이었다.
ii) 태동기는 1961. 10. 1.부터 1984. 11. 22.의 기간을 살펴볼 수 있는데, 이때 한국적인 행정사무제도가 본격적으로 도입되고 만들어져가면서 한국 사무행정제도의 윤곽이 잡히던 시기라고 볼 수 있다. 태동기에는 군에서 활용되던 미국식 행정사무제도를 바탕으로 한국적 사무행정을 위한 각종 정부서식규정들이 마련되었고, 행정생산성 향상을 위하여 차트보고를 금지한다던가하는 노력들이 있었으며, 행정업무가 전산화되기 위한 노력들이 시작되었고 사무자동화 종합계획 등 행정사무가 전산화, 자동화되기 위한 기반을 마련하였던 시기이다.
이 태동기에는 행정예고제를 통해 행정이 이루어질 상황을 국민에 예고한다던가 하는 국민을 고려한 행정작용의 제도적 기반도 함께 갖추어졌다.
iii) 1984. 11. 23.부터 1991. 9. 30.까지의 기간으로 살펴볼 수 있는 발전기는 본격적인 사무기계화와 자동화에 착수한 시기로서 정부행정에서 마이크로필름을 이용하여 문서의 보존관리를 도모하였고, 모사전송(FAX)을 통한 문서수발제도가 본격적으로 도입되었으며, 이 시기에는 정부뿐만 아니라 기업도 전산시스템을 도입하면서 사무를 전산화하였고 사무자동화와 기계화를 추진하던 시기이다.
iv) 그 다음 성장기는 1991. 10. 1.부터 1999. 8. 31.로서 구분하여 볼 수 있는데, 1991년에는 본격적인 사무관리제도의 정비를 위하여 사무관리규정을 제정하고 공문서관리, 보고사무, 협조사무, 관리 서식, 자료관리, 업무편람, 사무자동화, 사무환경 등의 내용을 대통령령으로서 일반규정화하여 행정사무관리의 표준을 이루어내는데 있어 기반을 마련하였고, 행정전산화 체제를 도입하여 전자문서 및 전자결재, 전자관인에 대한 기초를 마련하고, 정부기록 보존소를 통해 정부의 공문서 등 각종 기록물에 대한 관심을 제고하면서 행정에 활용된 문서나 관인 등을 역사적 기록물로서 보관하게 되었으며, 전결권을 기존에 보조기관, 보좌기관만 행사하던 것에서 보다 단순화하여 경미한 사항과 같은 경우는 업무담당자도 전결권을 행사할 수 있도록 하여 행정실무 현장에서 보다 유연하게 상황을 대처하고 탄력성 있게 직무를 수행할 수 있게 하였다.
v) 1999. 9. 1.부터 현재는 성숙기로서 살펴볼 수 있다. 성숙기에는 행정사무가 전산화나 기계화를 넘어 본격적으로 전자화 되었다. 행정기관에서 전자관인을 사용하게 되었고 전자관인 인증체계를 도입하여 전자적 사무행정기반을 조성하였고, 사무관리규정이 2002년에 개정되면서 전자정부 고도화 추진, 전자문서 관리체계를 재구축하였으며, 2006년에는 업무관리시스템이 도입되어 업무처리절차 통합화, 표준화, 체계화하였다.
이와 함께 책임행정을 구현하고 공공기록물을 안전하게 보존하면서 효율적으로 활용할 수 있게 하기 위하여 2007년에 기록관리법령이 제정 및 정비되었으며, 2008. 9. 2.에는 사무처리 절차가 개선되어 보고나 협조사무와 같은 경우 기존에 사전 심사승인을 받던 것을 폐지하여 절차를 간소화하고 과제관리카드, 문서관리카드, 업무관리시스템을 통한 문서의 전자적 발송, 접수, 처리에 대한 근거를 마련하였다.
아울러 2010년에는 사무관리에 있어 수신자변경 발송절차도 간소화하였으며, 지방자치단체 자치법규 서식도 제정하였고, 공문서 등에서 6급이하 공무원도 대외직명을 표시하였으며, 서식을 활용함에 있어서도 재외공관은 외국어 번역서식을 사용하게 되었다.
이러한 과정 속에서 기업의 사무행정 역시 전산화, 기계화를 거쳐 전자화 사무로서 정부행정사무의 발전과 함께 궤를 같이 하여 발전하여 왔으며, 과거 정부수립 이전 일본식 사무제도와 회계제도에 바탕을 둔 것에서 1960년대 미국식 사무, 회계 제도를 도입하는 한편, 이러한 기업의 사무행정 역시 기업의 성장과 함께 따라 자체적인 사무제도와 서식들이 개발 및 정착되었다.
아울러 정보화가 진전되면서 기업의 사무행정도 전산화되는 한편, 기업마다 마련된 여러 가지 차원의 업무관리시스템으로 수행되게 되면서 기업사무의 전자화는 촉진되었다.
현재는 기업의 사무행정이 대부분 종이 없이 이루어지는 전자적인 사무처리, 즉 페이퍼리스(Paperless) 행정으로 이루어지고 있으며, 건설, 은행 등 몇몇 부문에서는 태블릿을 통해 사무를 진행하게 되는 경우도 볼 수 있다. 이러한 발전과정을 통해 기업의 사무행정에서도 1970~80년대 전산화 과정을 통하여 사무행정이 ‘손으로 쓰는’ 것에서‘키보드를 치는’것으로 발전 및 변모하였음을 살펴볼 수 있으며, 이러한 발전은 기업에 있어서도 정보(Information) 중심의 전자적인 사무행정으로 발달하였음을 살펴볼 수 있다.